2004年11月1日，国务院发布了《劳动保障监察条例》（以下简称《条例》）。《条例》总结了十多年来劳动保障监察工作的经验，规范了劳动保障监察程序，明确了劳动保障行政部门、用人单位和劳动者在劳动保障监察工作中的权利与义务，强化了劳动保障监察执法手段。《条例》的贯彻实施，对于进一步加大劳动保障监察执法力度，规范劳动保障监察执法行为，维护劳动者的合法权益，完善劳动和社会保障法律体系，促进劳动关系的和谐与经济社会的发展，具有重要意义。

一、关于《条例》颁布实施的重要意义

　　（一）为维护广大劳动者合法权益提供了有力的法律武器。对于一些用人单位违反劳动保障法律、法规和规章，侵犯劳动者特别是近年来侵害农民工合法权益比较突出的问题，劳动保障行政部门以往由于缺乏有效的法律依据，不能及时有效地制止和查处违反劳动保障法律的行为。制定《条例》的宗旨就在于有效地保护广大劳动者的合法权益，《条例》的颁布实施是维护好、实现好、发展好广大群众在劳动保障方面的合法权益，贯彻落实“三个代表”重要思想，实践执政为民的具体体现，是保护劳动者合法权益有力的法律武器。
　　（二）有利于推进各级劳动保障行政部门依法行政。《条例》的颁布实施进一步规范了劳动保障监察执法行为，有利于推进各级劳动保障行政部门依法行政。不久前，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出“理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为”的要求。《条例》在总结实践经验的基础上，对劳动保障监察的范围、原则、主体、内容、程序及监察机构和监察员的职责、权利和义务等都做出了明确规定，并对监察机构和监察员的违法行为规定了相应的法律责任。体现了依法行政所要求的行政执法职权法定、主体法定、程序法定等基本原则，以确保国家劳动保障监察权正确行使并得到有效监督。
　　（三）进一步完善了我国劳动保障法律体系。《劳动法》颁布实施以来，劳动和社会保障法律法规不断完善，工时制度、职业培训、社会保险等方面的法规相继出台，在劳动保障领域初步形成了有法可依的局面。但要做到有法必依、执法必严、违法必究，就必须有强有力的监察执法保障，确保劳动保障法律法规的权威和实施效果。《条例》是劳动保障执法方面的专门法规，是其他劳动保障法律法规有效实施的重要保证。《条例》丰富了劳动保障法制建设的内容，是劳动保障法制建设的重要成果。
　　（四）有利于促进劳动关系的和谐与经济社会的发展。监察执法是劳动保障行政部门调整用人单位和劳动者之间劳动关系的手段之一。通过劳动保障监察执法和法律宣传，能够有效预防和减少违法案件的发生，促进用人单位和劳动者建立和谐稳定的劳动关系，在全社会营造良好的法治环境，从而也促进了经济社会协调和可持续发展。

二、《条例》体现的基本原则

　　（一）重在保护劳动者权益的原则。就用人单位和劳动者双方的市场主体地位而言，由于用人单位掌握着招收录用权、岗位分配权、工资报酬决定权等实际权力，劳动者处于相对弱势地位。因此，一些用人单位随意侵害劳动者的现象时有发生。近年来大量农民工权益受侵害的问题还比较严重。对此，各级人民政府及劳动保障行政部门有责任对弱势群体提供法律保护，使他们享有的劳动保障权益得到有效落实，这也是《劳动法》的宗旨。为了保证劳动保障法律法规得到真正贯彻实施，切实保护好劳动者的合法权益，《条例》作出规定，任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有权向劳动保障行政部门举报，劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉，以及劳动保障行政部门有责任审查用人单位报送的劳动用工材料，并建立用人单位的守法诚信档案，对用人单位的违法行为给予相应的处罚等。这些都体现了对劳动者权益的保护。当然，这个原则并不意味不保护用人单位的合法权益，劳动保障监察对违法的用人单位进行查处，实际上是为依法用工的用人单位创造了公平竞争的环境。而且对用人单位违法行为的纠正是以保障其合法权益为前提的，《条例》同时也规定了在实施监察时保障用人单位权利的条款，在社会主义市场经济体制下，保护劳动者的合法权益和保护用人单位的合法权益，从根本上讲是一致的。
　　（二）合法原则。劳动保障监察执法工作涉及对用人单位的监察，因此，遵守合法原则尤为重要。具体要求：一是监察执法主体及权限必须符合条例规定，违反规定的主体或超越权限实施监察都是无效的。二是实施监察必须正确适用《条例》及有关法律、法规和规章，适用法律错误将会构成实体上的违法。三是监察执法程序必须符合法律规定，《条例》对实施监察的程序作了明确规定，在需要给予行政处罚时，还必须遵循《行政处罚法》的程序规定，违反这些程序规定，就构成程序违法。实体违法与程序违法都将导致劳动保障监察执法行为无效。依法行政就是要将劳动保障监察执法工作纳入法治的轨道，以利于从根本上保护公民、法人和其他组织的合法权益。
　　（三）公开原则。公开原则要求劳动保障监察执法活动除法律有特殊规定外，应当向社会公开。其本质是对公众知情权、参与权与监督权的保护，是接受人民群众监督的具体表现形式。基本要求：一是劳动保障监察依据的法律、法规和规章都应当公布，未经公布不得作为监察执法依据。二是劳动保障监察的职责及内容公开，《条例》明确规定了监察的职责和检查的具体事项，同时，监察机构的举报、投诉电话、地址等也都应向社会公开。三是监察执法的程序和处理时限要公开，包括受理投诉、调查取证、听取当事人陈述和申辩、举行听证会、做出行政处理或处罚决定等，都是具体、明确和公开的，既保障行政相对人的知情权，也是为了接受行政相对人和社会公众的监督。坚持公开原则使劳动保障监察工作不断提高透明度，通过全社会的监督，有助于预防和减少工作中的失误和偏差，规范监察执法行为。
　　（四）公正原则。坚持公正原则主要体现在劳动保障监察执法必须以事实为依据，以法律为准绳。在履行职责时，不仅在实体上和程序上都要合法，还要注意权利与义务、个人利益与国家利益、集体利益之间的平衡。行政行为必须符合客观规律，合乎情理，不能要求行政相对人承担其无法履行或违背情理的义务。一是在实施监察时应当平等地对待所有行政相对人，不能因地域、性质不同而对行政相对人采取不同的标准。二是合理行使自由裁量权。严格按照违法情节和损害后果等因素确定具体罚款数额。此外，《条例》中还规定了对违法案件的调查制度，劳动保障监察实行回避制度等，都体现了公正原则。
　　（五）高效、便民原则。劳动保障监察的高效便民原则，主要是在监察执法活动中创造条件，为用人单位和劳动者提供方便快捷的服务，尽可能不影响用人单位正常的生产和经营活动，及时处理违法行为。这个原则贯穿《条例》的各个环节。根据这个原则，劳动保障监察机构和人员应做到：一是向社会公布举报、投诉电话和监察机构地址，设立举报、投诉信箱，派专人负责接待来人来电举报、投诉，有条件的地方还试行网上举报、投诉，方便劳动者。二是对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或设区的市级劳动保障行政部门管辖，便于用人单位报送有关资料，也便于劳动者举报、投诉维权。三是建立企业守法诚信档案，并与税务、工商机关共享信息，便于社会公众特别是求职者对企业信誉情况的了解。四是在办公场所公示监察员名单、监察依据的法律法规、监察程序及监督电话等，提供优质服务。五是严格在《条例》规定的时限内完成监察事项。为体现高效原则，《条例》对监察的立案、结案等都有明确的时间限制。在具体实施监察时尽量缩短时间，提高工作效率。
　　（六）教育与处罚相结合原则。这是劳动保障监察在实施行政处罚时必须遵循的一项基本原则。坚持教育与处罚相结合的原则，一是要求行政机关端正处罚思想，明确处罚的目的是促使用人单位认清违法后果，自觉地遵守法律法规。处罚是手段不是目的，不能为处罚而处罚，也不得以罚代管理、以罚代教，更不得为个人和小团体利益以处罚牟取私利。二是不能只教育不处罚。在监察执法活动中，大力开展法律法规的宣传和普及活动，帮助公民、法人和其他组织知法懂法和自觉守法。但不能用教育代替处罚。没有处罚，教育不能产生制止违法行为的理想结果。对发现用人单位存在违法行为，应予处罚的，也要贯彻说服教育原则，告知违法者违法行为和处罚的法律依据，以便其记取教训，不再违法；对符合《行政处罚法》第27条规定的情况，可以依法从轻或减轻处罚，体现处罚与教育的有机结合。对违法情节恶劣，侵犯劳动者权益严重的情形还要加大处罚力度，增加违法者的违法成本，起到警示作用。总之，既要对用人单位的违法行为予以惩罚和制裁，又要通过教育使用人单位增强法治意识，达到双重功效。
　　（七）保障行政相对人权利原则。《条例》根据《行政处罚法》的有关规定，明确规定：劳动保障行政部门对劳动保障违法行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取行政相对人的陈述和申辩，保障其充分行使权利；对依法需要听证的事项，必须依法告知行政相对人有权提出听证；作出行政处罚决定或者行政处理决定后，应当告知行政相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。劳动保障行政部门和劳动保障监察员违法行使职权，侵犯用人单位、个人合法权益造成损害的，依法承担赔偿责任。这些规定有利于保护行政相对人的权利，也能够对行政权力起到制约作用，有助于劳动保障行政部门在监察执法中依法行政。
　　（八）监察执法与社会监督相结合的原则。在贯彻实施劳动保障法律法规的过程中，需要劳动保障行政部门与政府有关部门及社会组织相互支持、密切配合，共同推进劳动保障法律监督制度建设。要加强工会、妇联、共青团等组织的监督，充分发挥这些组织中劳动保障法律监督员的法律监督作用，推进劳动保障法律法规的贯彻实施；要加强新闻监督，对违反劳动保障法律法规、严重侵害劳动者合法权益的用人单位和有关组织予以曝光，积极宣传全面落实法律规定、维护职工权益的典型单位，营造守法光荣、违法可耻的社会氛围；要发挥群众监督作用，建立健全举报制度，鼓励劳动者和广大群众向劳动保障行政部门和有关新闻单位举报反映违法行为，以便监察机构准确掌握违法行为的线索，对违法行为及时纠正并依法处理。

三、《条例》的主要内容

　　（一）明确了劳动保障监察的适用范围。《条例》根据《劳动法》和有关劳动保障行政法规的规定，明确规定，对企业和个体工商户进行劳动保障监察，适用本条例；对职业介绍机构、职业技能培训机构和职业技能考核鉴定机构进行劳动保障监察，依照本条例执行；根据目前医疗保险等社会保险项目管理工作实际情况，《条例》还规定了国家机关、事业单位、社会团体执行劳动保障法律、法规和规章的情况，由劳动保障行政部门根据其职责，依照本条例实施劳动保障监察。同时，为了解决当前突出的非法用工主体侵犯劳动者合法权益的问题，《条例》规定，对无营业执照或者已被依法吊销营业执照，有劳动用工行为的，由劳动保障行政部门依照本条例实施劳动保障监察，并及时通报工商行政管理部门予以查处取缔。
　　（二）明确了劳动保障监察执法主体和监察员资格制度。《条例》明确规定：国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。因此，根据依法行政要求的主体法定原则，劳动保障行政部门是劳动保障监察主体。其他有关部门虽然也有监督用人单位遵守劳动保障法律法规的职责，但不是劳动保障监察执法的主体。劳动保障行政部门必须依法履行监察职责，否则就要承担相应的法律责任。同时，《条例》还规定，县、设区的市级人民政府劳动保障行政部门可以委托符合监察执法条件的组织具体实施劳动保障监察工作。这主要是考虑一些地区劳动保障行政部门的编制很少，实际工作中劳动保障监察执法主要是由使用事业编制的劳动保障监察机构实施的，因此需要对这些机构的劳动保障监察执法进行委托。另外，虽然《条例》未明确规定省级劳动保障行政部门是否可以委托，但省级劳动保障行政部门可以根据工作需要，依据《行政处罚法》、《劳动行政处罚若干规定》、《社会保险费征缴监督检查办法》的有关规定，委托省级劳动保障监察机构实施劳动保障监察。
《条例》适应依法行政对行政执法人员的要求，对监察员的资格做了相应规定，即劳动保障行政部门和受委托实施劳动保障监察的组织中的监察员应当经过相应的考核或者考试录用。按照《条例》的规定精神，各地在充实劳动保障监察人员时，除机关内部调剂解决以外，凡面向社会招收的，必须要组织进行考核或考试；考核或考试未通过的一律不得录用。
　　（三）明确了劳动保障监察职责与监察事项。为了切实保护劳动者的合法权益，《条例》规定了劳动保障行政部门实施劳动保障监察应当履行的4项职责：（1）宣传劳动保障法律、法规和规章，督促用人单位贯彻执行；（2）检查用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况；（3）受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉；（4）依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为。
　　条例还规定了9项具体的劳动保障监察事项：（1）用人单位制定内部劳动保障规章制度的情况；（2）用人单位与劳动者订立劳动合同的情况；（3）用人单位遵守禁止使用童工规定的情况；（4）用人单位遵守女职工和未成年工特殊劳动保护规定的情况；（5）用人单位遵守工作时间和休息休假规定的情况；（6）用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况；（7）用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况；（8）职业介绍机构、职业技能培训机构和职业技能考核鉴定机构遵守国家有关职业介绍、职业技能培训和职业技能考核鉴定的规定的情况；（9）法律、法规规定的其他劳动保障监察事项。
　　同时，为适应1998年国务院机构改革后，《劳动法》规定由劳动部门负责的劳动安全卫生管理监督工作已划归其他部门负责的实际情况，《条例》规定，劳动安全卫生的监督检查，由卫生、安全生产监管等有关部门依法执行。
　　（四）规范了劳动保障监察程序。根据《行政处罚法》的有关规定，《条例》规定：对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。同时《条例》考虑到地区经济和社会发展的差异性，授权省、自治区、直辖市人民政府可以对劳动保障监察的管辖制定具体办法。
　　《条例》明确规定了劳动保障行政部门在实施劳动保障监察时有权采取的措施：（1）进入用人单位的劳动场所进行检查；（2）就调查、检查事项询问有关人员；（3）要求用人单位提供与调查、检查事项相关的文件资料，并作出解释和说明，必要时可以发出调查询问书；（4）采取记录、录音、录像、照像和复制等方式收集有关情况和资料；（5）委托会计师事务所对用人单位工资支付、缴纳社会保险费的情况进行审计；（6）法律、法规规定可以由劳动保障行政部门采取的其他调查、检查措施。
　　《条例》还规定了劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查，应当自立案之日起60个工作日内完成；对情况复杂的，经劳动保障行政部门负责人批准，可以延长30个工作日等具体程序规定。
　　（五）规定了违反劳动保障法律行为的法律责任。为了切实保证各项劳动保障监察制度的顺利实施，《条例》根据《劳动法》等有关法律、行政法规的规定，对用人单位违反工作时间、女职工和未成年工保护、订立劳动合同、工资支付规定以及阻挠劳动保障监察、阻挠劳动者组建工会等违反劳动保障法律、法规和规章的行为，规定了相应的法律责任。

四、关于举报、投诉制度

　　举报、投诉制度是劳动保障行政部门对于任何组织和个人对用人单位违反劳动保障法律、法规行为的举报，以及劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障权益的投诉，进行调查并作出处理的行政执法活动。这是劳动保障监察采取的重要形式。《条例》与以往的规定相比，明确区分了举报和投诉两种情况。规定任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为可以向劳动保障行政部门举报。劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，可以向劳动保障行政部门投诉。这样区分主要是更加明确劳动保障行政部门在处理举报和投诉时的不同职责：对举报用人单位违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报人，劳动保障行政部门要为其保密，并对为查处重大违法行为提供主要线索和证据的举报人，给予奖励；对劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的投诉，劳动保障行政部门应及时进行审查，属法定受理范围的，依法履行保护其劳动保障权利的职责。为提高劳动保障监察效率，引导劳动者及时正确地运用法律手段维护自身合法权益，《条例》依据《劳动法》、《行政处罚法》等法律法规规定，明确了对以下两种情况的投诉，劳动保障行政部门不予受理：一是劳动保障违法行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。二是对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提起诉讼的事项，劳动保障行政部门不予受理，并告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。同时，《条例》规定劳动者与用人单位就赔偿发生争议的，依照国家有关劳动争议处理的规定处理。因此对此类投诉属于应当通过劳动争议处理程序解决的事项，根据《条例》规定劳动保障行政部门不予受理。

五、关于管辖权的规定

　　劳动保障监察管辖，是指各级劳动保障行政部门之间对用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章情况进行监督检查及对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为进行行政处理的分工和权限划分。《条例》确定了几种管辖形式。
　　（一）地域管辖。是指同级劳动保障行政部门在行使劳动保障监察权上的横向权限划分。《条例》规定：“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或设区的市级劳动保障行政部门管辖。”这里要明确两层含义：第一，劳动保障监察主要由县级、设区的市级劳动保障行政部门管辖。由于县级和设区的市级劳动保障行政部门与用人单位和劳动者联系最为直接、广泛，能够充分发挥其情况熟、地域熟、时效强的特点。同时，符合《全面推进依法行政实施纲要》提出的“要减少行政执法层次，适当下移执法重心；对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施”的要求，有助于推进劳动保障监察执法体制改革。第二，由用人单位用工所在地的劳动保障行政部门管辖。即用人单位在哪个行政区域用工，就由该行政区域的劳动保障行政部门实施监察管辖。这样规定既便于劳动保障行政部门对用人单位的日常检查和监察管理以及对违法行为调查取证，还可以节省劳动保障行政部门的人力、物力、财力，提高行政执法工作效率。同时，也方便劳动者对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉。用人单位的用工所在地就是用工行为地，包括合法用工行为和违法用工行为。
　　（二）级别管辖。是指不同级别的劳动保障行政部门实施劳动保障监察的分工和权限划分，是一种纵向划分。由于各地的用人单位分布、性质、数量不平衡，各级劳动保障行政部门承担的工作任务和执法力量不均衡，情况差别很大，不宜也不可能在《条例》中做出具体级别管辖的划分，所以进行了授权规定。《条例》规定，省、自治区、直辖市人民政府可以对劳动保障监察的管辖制定具体办法。这是对包括级别管辖在内的监察管辖的全面授权规定。
　　（三）指定管辖。在监察执法实践中，有时对同一区域中的用人单位难以确定由哪个地区哪一级的监察机构去实施监察，会出现有两个劳动保障行政部门认为其有管辖权而产生争议。为了妥善处理这种管辖权的争议，《条例》明确规定，劳动保障行政部门对劳动保障监察管辖发生争议的，报请共同的上一级劳动保障行政部门指定管辖。
　　（四）移送管辖。有的地方因管辖权不清楚，没有及时受理违法案件；而有的地方则越权处理了不属于本部门受理的案件。为增强劳动保障行政部门严格依法行政意识，《条例》规定，劳动保障行政部门对违反劳动法律、法规或者规章的行为，应作出处理，如果发现违法案件不属于劳动保障监察范围的，应当及时移送有关部门处理；涉嫌犯罪的，应当及时移送司法机关。

六、关于建立用人单位劳动保障守法诚信档案

　　诚信是市场经济的基石，我国社会主义市场经济的发展迫切需要建立社会信用制度，个人、企业、政府都要讲诚信。针对一些企业在劳动用工和社会保险方面存在的不守信用，侵犯劳动者合法权益现象，为加强劳动保障监察执法的针对性和有效性，推动各类企业逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的企业依法自我规范、自我约束、自我激励、自我发展的劳动保障管理模式，树立企业诚实守信的社会形象，为经济发展和社会稳定创造良好的法制环境，《条例》规定了“劳动保障行政部门应当建立用人单位劳动保障守法诚信档案”。相应地要建立起用人单位劳动保障诚信制度。同时，为了促进各类企业提高遵守劳动保障法律的诚信度，发动社会各界对企业守法行为进行监督，《条例》还明确规定，“用人单位有重大劳动保障违法行为的，由有关的劳动保障行政部门向社会公布” 。通过媒体曝光，警示不法企业遵守劳动保障法律，改善企业形象。

七、关于各级人民政府及其相关部门的职责

　　劳动保障监察工作关系到保护广大劳动者的合法权益，极为重要。《条例》规定，县级以上地方各级人民政府应当加强劳动保障监察工作。劳动保障监察所需经费列入本级财政预算。县级以上各级人民政府有关部门根据各自职责，支持、协助劳动保障行政部门的劳动保障监察工作。因此，贯彻落实《条例》也是地方各级人民政府的重要职责。各级地方政府要加强对劳动保障监察工作的领导，组织、协调编制、财政、公安、工商、建设等有关部门协助劳动保障行政部门开展劳动保障监察工作，确保《条例》规定实施到位。

八、加强领导、精心组织，确保《条例》的顺利实施

　　《条例》是我国劳动保障领域的一部综合性的重要法规。贯彻实施《条例》，主要应抓好以下工作：一是及时广泛宣传，深入向企业和其他用人单位及社会各界进行宣传，扩大劳动保障监察工作在全社会的认知度。要把《条例》的宣传与普及劳动保障法律法规知识结合起来，营造良好的劳动保障法治环境。二是抓紧做好《条例》实施的各项具体工作。劳动保障部要制定劳动保障监察程序规定等配套规章，并对以前的规定进行清理，各地也要做好地方法规、规章与《条例》的衔接工作。三是劳动保障行政部门及政府有关部门要按照《条例》要求切实履行职责，加大执法力度，做到有法必依，执法必严，违法必究，切实维护广大劳动者的合法权益。四是积极争取人民政府及有关部门的支持，健全劳动保障监察机构，增加监察人员，将劳动保障监察所需经费列入本级财政预算，为劳动保障监察工作开展提供必要的组织及经费保障。五是要进一步加强组织协调，发挥工会、妇联、共青团及新闻媒体的法律监督作用，加强对《条例》贯彻实施的正确引导，促进劳动关系和谐稳定与经济社会健康持续发展。