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以“三个代表”为指导再论依法治校
更新时间:文章来源:人文学院  刘 志 浏览次数:2773

  在深入学习“三个代表”重要思想的过程中,联系高校的实际,如何治校和管理才能体现“三个代表”,这就是实行依法治校。它是深化教育改革,推动教育发展的重要内容,是把教育管理和办学活动纳入法治轨道,也是完成新时期教育工作历史使命的重要保障。随着科教兴国战略的实施和依法治国方略的确立,依法治校已成为21世纪学校管理的必然选择。学校作为最基本的教育主体担负着教育发展的重任,学校能否发挥应有的作用,很大程度上取决于学校的管理理念和管理方略。

  一、依法治校的意义

  实施依法治校是高校贯彻“三个代表”重要思想的必然要求。高校不仅是培养现代化建设高级人才的基地,还是先进文化的加工厂和辐射源。培养具有现代意识的合格人才,创造代表人类文明最新成果的精神产品和科技成果,向全社会散播先进文化的种子,是高等学校不容推辞的神圣职责。要很好地履行这样的神圣职责,高等学校必须建立和实行适应时代发展要求、充分体现时代特征的科学管理理念和模式,依法治校自然成为一种必然的选择;从我国高等教育发展趋势和高校办学实际来看,实施依法治校也有其客观必然性。

  (一)高校必须依法取得自主办学权。根据《高等教育法》的规定,高校具有独立法人资格,属于社会法人。依法治校首先是要求各级政府及其教育主管部门要在法律范围内管理高等教育,依法行使法定的管理职能,依法履行法定的管理义务,尊重和保障高等学校依法自主办学的权利。所以,依法治校是政府的义务和责任,能不能实现依法治校关键是政府及其教育主管部门,依法治校的前提是自主办学。同时,政府对高校的管理权力和义务,学校对国家的义务,均由法律加以规定,并形成一种行政法律关系。不仅如此,高校与社会的关系也随着社会法制化的进程而法制化,高校与企业之间、社会组织、其他社会主体之间的财产关系、服务关系、合作关系,也都由法律加以调整,形成错综复杂的民事法律关系。行政法律关系和民事法律关系的形成意味着高校必须独立地享有法定权利,独立承担法律义务和责任。在这种情况下,高校必须依法治校才能作为独立法人而存在。

  (二)依法治校是高校内部管理体制改革的动力。以往的高校、学校与校内各个单位(例如学院、校属经营实体)之间,学校管理者与教师、学生、职工之间,都是一种纯粹的行政关系,没有法律界定各自的权利和义务,即使有什么规范加以调整,也不具有权威性、稳定性。而如今由于《教育法》、《高等教育法》、《教师法》等法律和法规的制定,高校内部的这些关系都受到法律规范调整,成为一种法律关系。并且由于各个主体各自的权利和义务的差别而呈现出不同类型的法律关系,高校内部关系的法律化是高等教育适应社会主义市场经济体制,摆脱计划经济对高等教育影响的必然结果,在内部关系法律化面前,高校必须依法力、学、依法管理、依法细化校内各种法律关系,而政府和社会也强烈要求和呼唤高校依法办事、依法管理。

  (三)依法治校是高校事业发展的迫切需要。党的十三届四中全会以来,特别是1998年以来,我国的高等教育突飞猛进般地发展,与过去相比学生人数普遍翻了一番,这种发展更需要法制作为保障。高校规模的扩大导致两个方面的变化.一是学校后勤管理体制改革,后勤事务社会化,产生了后勤集团以及承担部分后勤任务的社会组织与个人;二是学校与社会力量联合办学,举办二级学院或独立二级学院,这使得办学主体多元化,主体之间的关系法律化,即转化为法律关系。

  同时,高校合并产生出一批大规模和超大规模学校,新建规章制度的任务重大而迫切,而促进实质性融合更需要标准、统一规范,依照新“法”办事。随着高等教育的国际化、全球化,国际间的合作交流日益频繁,留学生的人数大幅度增加。在国际合作与交流领域,人们最信赖的是法定或约定的东西,国际间的纠纷通过法律途径(调解、仲裁、审判)加以解决是最精确、最有效力,也是最为安全的方式。

  二、高等学校依法治校的内涵

  依法治校就是根据现行法律法规来管理和治理学校。所谓“依”是指依据和根据。即把法律作为管理学校的依据和最高权威之意。所谓“法”是指学校管理之法源,有广狭两种理解,广义的“法”不仅包括专门的教育法律、法规和规章,如《教育法》、《教师法》、《学位法》、《学校教育法》、《继续教育法》等,还应包括《宪法》中有关学校教育之内容,同时其他与学校教育有关的法律、法规和规章及规范性文件,如《未成年人保护法》、《妇女权益法》、《残疾人权益保障法》等,也涉及有关民法、刑法、行政法等各部门法。狭义上主要是专指有关学校教育方面的法律、法规和规章。依法治校所依之法,宜从广义的角度来理解,事实上,依法治校既应依专门规范教育事项的特别法律,又必须依全社会共同遵守的一般法律。所谓“治”是指管理,而非管制,是管理和服务的统一,不是消极地运用法律来管治学校,而是指在学校管理中能动地开展依法育人、依法管理。不能把依法治校片面地理解为“以罚治校”,法律除了具有惩罚、警戒、预防违法行为的功能,还有评价、指引、预测人们行为,保护、奖励合法行为,以及思想教育等基本功能。实行依法治校,不能仅仅注重法律的惩罚功能,而忽视法律的其他基本功能。从“以罚治校”或“以罚代管”的认识出发来理解依法治校,则是对依法治校的曲解,会给依法治校工作造成误导,应当予以纠正。所谓“校”,是指为我国境内的各级各类学校,并非专指某类或某种学校。依学校的层次类型不同,学校分为小学、中学、大学;公办学校、民办学校;职业教育、特殊教育、继续教育不等,都存在依法治校问题,都要遵循与教育有关的一般法律,但针对不同层次和类型,国家还有相应的具体法律、法规也应成为各自的特殊意义上的法律依据。如中小学教育要遵守《义务教育法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等具体法律;高等院校则既要遵守《教育法》、《教师法》,又要遵守《高等教育法》和《学位条例》等具体法律。1998年8月29日九届人大常委会四次会议通过的《中华人民共和国高等教育法》是高等院校管理者依法治校的具体依据,这部法律在总结我国高校管理正反两方面经验的基础上,第一次以法律的形式把学校的管理体制确定下来,按照这部法律,校长的人事权相应扩大,比如推荐副校长人选、任免内部行政组织机构的负责人,但同时规定,人事任免必须经过党委集体讨论决定。

  三、依法治校的具体措施

  (一)学校管理者应树立依法治校观念。学校管理者能否树立明确的法治观念,认清依法治校必要性和迫切性,是学校实施法制化管理的前提和基础。依法治校要有组织和制度保障,为此组建依法治校领导小组及相应的办事机构,从体制上保障党委对依法治校工作的实际领导;党委要加强依法治校的宣传教育工作,形成依法治校、依法领导、依法行政、依法接受监督和制约、依法保障广大师生合法权益的舆论。党委领导集体和每一个班子成员都要树立法治的观念,不断提高依法治校的素质和能力,要成为依法办事的模范。党委要自觉地依照宪法和法律,依照党章和有关规范,依法领导,依法监督,绝不能超越法律和校内规章。

  (二)加强教育法制宣传。目前我国有关教育发展、学校管理的各项法律、法规陆续出台,为依法治校提供了最基本的依据。广大师生员工知法懂法,是依法治校的前提。为此,学校党委应把教育法制学习与宣传纳入工作职责范围,可在学校党政机关管理人员及教职工中开展教育法制宣传讲座;在高校学生中可开设《教育法概论》、《教育行政法》等课程;还可以通过校报、广播、校园网、宣传栏等进行宣传;也可召开座谈会、讨论会,促进师生员工的学习与交流。在宣传教育过程中,校领导要率先垂范,带头学法,使校园内从管理者到广大教师和学生都了解掌握相关的法律法规,从而为管理者依法实施学校管理、教师依法从教奠定基础。

  (三)正确处理法与国家政策、法与学校规章制度的关系。在实施依法治校的过程中应消除一种非此即彼的错误认识,即不能简单地认为依法治校就排斥学校管理中的政策性规范及领导者发挥工作主动性制定的各项具体措施。实践证明,国家政策只要和法律相一致,就要贯彻执行,学校的规章制度只要和法律不矛盾,也要继续遵守,而且它们对国家法律是一种有效支持,会对学校管理产生推动作用,是绝对不可偏废的。

  (四)建立健全依法治校的管理体制。要把依法治校落到实处,必须建立健全依法治校的管理体制。(1)遵守法律程序,依法设立学校。(2)制定《办学章程》,统领学校管理。依法管理学校各项事务是依法治校的核心内容。由于涉及学校教育法律、规章及有关政策众多而零散,如何使之系统地归纳起来指导工作,规范办学行为,学校应根据《教育法》制定《办学章程》。《办学章程》是保证教育法律、法规及政策在学校贯彻落实,保证学校教育教学活动正常运行,就办学性质、办学宗旨、发展目标、培养目标、学校内部管理体制及运行机制、党的监督、教工民主管理、行政管理、校内申诉与调解、学校决策程序等重大问题作出全面规范而形成的自律性的基本文件。它是校内的“教育法”,是依法管理学校的总纲。《办学章程》及与其相配套的各项规章制度使学校各方面的工作和各级各类人员岗位职责置于统一规范和要求之下,它是一种约束机制,采取这种机制,可以强化学校的科学管理,推进学校自主管理、自我发展运行机制的形成。(3)责任到位,各司其职。依法治校并不是一两个人的事情,而需要全体员工的共同努力,各职能部门及所属员工要严格依照法律规定履行各自的职责。学校的保卫部门应依法保护广大教师学生的人身权、财产权、维持正常的教学秩序;学校的教务部门应依法招生、颁发文凭,监督管理不同层次的教学工作;财务、后勤和基建等部门应依法管理学校的一切物质财产;科研部门应依法申报、管理教师的科研成果;人事部门应依法搞好教师的遴选任用、职务聘任、培养培训、考核奖惩工作;外事部门要依法处理对外交流、合作事宜;学生管理部门要依法作好学生的思想政治工作,严禁教师打骂、体罚学生。

  (五)合理借鉴其它发达国家依法治校的经验。我国教育法制体系处于初创阶段,教育法刚刚出台,围绕学校教育尚未形成一部学校教育方面统一的法典,这对学校管理者实施依法治校在法律依据上就存在不明确、不系统的问题,我们应从理论上加强研究国外的先进做法,总结我国已有的法律、法规,为国家立法、学校管理者提供理论支持。为了使中国教育发展跟上世界潮流,必须确立一种新的学校管理理念。即学习发达国家学校管理中依法治校的先进经验,已成为当务之急。

  (六)依法治校必须依靠全校师生员工的主体地位和作用。法治的本质是民主,依法治国的主体是党领导下的广大人民群众。在高校依法治校的过程中必须高度重视、尊重和发挥以教师为主体的教职工在依法治校中的主体地位和积极作用。没有广大师生员工的参与,就不可能实现依法治校。

  (七)依法治校必须与以德治校有机结合。依法治校与以德治校的关系类似于依法治国与以德治国。江泽民同志指出,依法治国属于政治文明,以德治国属于精神文明,二者互为补充、相辅相成。我们强调依法治校,但不意味着法律万能。法的作用范围不是无限的,也并非在任何问题上都是适当的:应当看到,对不少社会关系、社会生活领域、社会问题,采用法律手段是不适宜的。

                                 2004年11月30日

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